مجلس مؤسسان، کلید تعیین سرنوشت در دوره‌ی گذار؟‌

رفراندوم و مجلس مؤسسان چه تعریف حقوقی و پیشینه‌‌ای دارند و در چه شرایطی می‌توانند به ابزاری برای تغییر ساختارهای کلان سیاسی و گذار به دموکراسی تبدیل شوند؟ کشورهایی که گذار سیاسی را تجربه کرده‌اند چطور با استفاده از این ابزارها موفق به تغییر نوع حکومت و تدوین قانون اساسی جدید شده‌اند؟ این پرسش‌ها را با رها بحرینی، حقوق‌دان و از مدرسان دوره‌ی «چالش‌ها و راهکارهای تدوین قانون اساسی» که با همکاری دانشگاه سنت‌آنا در ایتالیا برگزار می‌شود، در میان گذاشته‌ایم. 

برای شروع بحث ممکن است کمی درباره‌ی کارکرد و معنای رفراندوم و مجلس مؤسسان قانون اساسی بگویید؟ هر کدام از این سازوکارها چه معنای حقوقی‌ای دارند و چطور می‌توانند زمینه‌ی گذار از حکومتی استبدادی را فراهم کنند؟

رفراندوم و مجلس مؤسسان دو سازوکار مهم برای تحقق حق مردم در تعیین سرنوشت خود هستند، حقی که در قوانین بین‌المللی، از جمله «میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی» تضمین شده است. این دو سازوکار کارکردهای متفاوتی دارند. مجلس مؤسسان نهادی ویژه و موقت است که برای بررسی و تصویب قانون اساسی جدید تشکیل می‌شود. این مجلس معمولاً در دوران گذار ایجاد می‌شود تا نظام حقوقی و سیاسی تازه‌ای را بنا کند. اعضای این مجلس باید نماینده‌ی طیف‌های گسترده‌ای از جامعه باشند تا مشروعیت، دموکراتیک و همه‌شمول بودن قانون اساسی جدید تضمین شود.

تأسیس مجلس مؤسسان برای گذار از نظام‌های استبدادی به نظام‌های دموکراتیک تقریباً ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است، چون بدون تدوین قانون اساسیِ جدید در روندی مشارکتی، شفاف و منطبق بر حقوق بشر و موازین جهانی، پایه‌های نظم حقوقی دموکراتیک شکل نمی‌گیرد. مجلس مؤسسان راهی برای اِعمال حاکمیت مردم است، اما تنها زمانی می‌تواند این نقش را ایفا کند که عموم مردم و طیف وسیع و متکثری از بازیگران سیاسی، نهادهای جامعه‌ی مدنی، زنان، اتحادیه‌های صنفی و کارگری، جوامع اتنیکی و اقلیت‌های تحت تبعیض در فرایند تدوین آن مشارکت داشته باشند.

رفراندوم اما یکی از راهکارهای ممکن در مسیر گذار است و الزاماً گامی ضروری برای آغاز فرایند گذار محسوب نمی‌شود. رفراندوم نوعی دموکراسی مستقیم است که در آن مردم درباره‌ی یک پرسش مهم رأی می‌دهند. مثلاً رفراندوم برای پاسخ به این پرسش که: «آیا خواهان تدوین قانون اساسی جدید هستید؟»

وقتی حکومت‌ها در برابر تغییرات دموکراتیک مقاومت می‌کنند، مطالبه‌ی رفراندوم می‌تواند به ابزاری برای فشار و مطالبه‌گری تبدیل شود و اولین گام رسمی در جهت بیان خواست مردم برای گذار از نظام قبلی باشد. 

در کشورهایی که گذار سیاسی از حکومتی استبدادی را تجربه کرده‌اند، آن حکومت‌ها چطور و تحت چه شرایطی به برگزاری رفراندوم یا تأسیس مجلس مؤسسان برای تصویب قانون اساسی جدید رضایت داده‌اند؟

این تجربه در کشورهای مختلف به شیوه‌های متفاوتی رخ داده است. گاهی حکومت‌ها تحت تأثیر مجموعه‌ای از عوامل همچون فشار جامعه‌ی مدنی، ائتلاف گروه‌های سیاسی و فشار جامعه بین‌المللی مجبور شده‌اند که به رفراندوم و تشکیل مجلس مؤسسان تن دهند، گاهی این سازوکارها پس از سرنگونی حکومت وقت یا کناره‌گیری حاکمان از قدرت شروع شده است و گاهی نیز با تدبیر بخشی از بدنه‌ی قدرت، حکومت ناگزیر به پذیرش آغاز روند گذار شده است.

کلمبیا و اسپانیا دو نمونه از کشورهایی هستند که فشار اجتماعی و مشروعیت عمومی، سرانجام صاحبان قدرت را مجبور به برگزاری رفراندوم و آغاز فرآیند گذار کرد.

در کلمبیا، جنبش تشکیل مجلس مؤسسان از پایین و در واقع از دل ابتکاری مردمی برخاست. در جریان انتخابات پارلمانی سال ۱۹۹۰، جنبشی دانشجویی از مردم خواست تا برگه‌ای غیررسمی به نام «برگه‌ی هفتم» (La Séptima Papeleta) را در صندوق رأی بیندازند. این برگه نماد حمایت از تشکیل مجلس مؤسسان برای تدوین قانون اساسی جدید بود. گرچه این اقدام رسمیت حقوقی نداشت اما به نشانه‌ای روشن از اراده‌ی عمومی برای تغییر بنیادین نظم سیاسی کشور تبدیل شد. در واکنش، دولت وقت تصمیم گرفت که در کنار انتخابات ریاست‌جمهوری همان سال، همه‌پرسی رسمی برای تشکیل مجلس قانون اساسی برگزار کند. در این همه‌پرسی، حدود ۸۶ درصد از رأی‌دهندگان به تشکیل مجلس قانون اساسی رأی مثبت دادند و پس از آن نیروهای سیاسی و دولت وارد مذاکراتی شدند تا درباره‌ی چارچوب تشکیل این نهاد به توافق برسند. سپس دولت جدید بر اساس همین توافق سیاسی میان احزاب و گروه‌های مختلف، فرمانی قانونی صادر کرد که چارچوبی قانونی برای برگزاری انتخابات مجلس مؤسسان را فراهم آورد. باید این نکته را افزود که در زمان این تحولات، کلمبیا زیر سلطه‌ی نوعی دیکتاتوری کلاسیک نبود اما وضعیت سیاسی کشور به شدت بحران‌زده و متأثر از سرکوب و خشونت گسترده بود و جنبش‌های مردمی به دنبال آن بودند که مسیر اصلاحات ساختاری را باز کنند. 

در اسپانیا گذار دموکراتیک پس از مرگ ژنرال فرانکو، دیکتاتور نظامی، در سال ۱۹۷۵ به نوعی از بالا آغاز شد. پادشاه وقت اسپانیا با انتصاب نخست‌وزیر جدید مسیر گذار را هموار کرد و دولت جدید پیش‌نویس قانون اصلاحات سیاسی را تهیه کرد. این قانون مجوز انحلال نظام تک‌حزبی فرانکویی را داد؛ احزاب سیاسی، اتحادیه‌های صنفی و انجمن‌های مدنی را قانونی کرد؛ و زمینه‌ی انتخابات آزاد پارلمانی را فراهم کرد. در دسامبر ۱۹۷۶ این قانون با تأیید بیش از ۹۴ درصد مردم در رفراندوم تصویب شد و پایه‌های حقوقیِ نظام فرانکویی عملاً فرو ریخت. شش ماه بعد در ۱۵ ژوئن ۱۹۷۷ اولین انتخابات دموکراتیک پارلمانی از زمان جنگ داخلی (۱۹۳۶) برگزار شد. این پارلمان عملاً نقش مجلس مؤسسان را ایفا کرد و مأمور تدوین پیش‌نویس قانون اساسی شد. این پیش‌نویس در دسامبر ۱۹۷۸ به رفراندوم گذاشته شد و با اکثریت چشمگیر تصویب شد.

اما در برخی کشورها مثل لهستان و آفریقای جنوبی آغاز فرایند گذار از طریق تن دادن حکومت استبدادی به رفراندوم نبوده است. در این دو کشور، روند گذار از نظام‌های استبدادی یا آپارتایدی از طریق مذاکرات گسترده بین جبهه‌ی مخالفان و حکومتِ وقت شکل گرفت و چارچوب‌های حقوقی و سیاسی گذار به این ترتیب تعیین شد.

«ترتیبات انتقالی موقت» به مجموعه‌ای از توافقات سیاسی و چارچوب‌های حقوقی گفته می‌شود که برای مدیریت دوره‌ی گذار از یک نظام سیاسی به نظام دیگر طراحی شده‌اند.

به لطف این مذاکرات، توافق‌هایی در مورد «ترتیبات انتقالی موقت» و اصلاحات قانونی ضروری برای برگزاری نخستین انتخابات مجلس دموکراتیک به دست آمد. در ادامه، مجلس تازه‌ای با رأی مردم تشکیل شد که فرایند تهیه و تصویب قانون اساسی جدید را آغاز کرد. سازوکار رفراندوم هم در مراحل آخر برای تأیید قانون اساسی از سوی مردم به کار گرفته شد.

یک نمونه‌ی دیگر هم تونس است که گذار دموکراتیک در آن نه با مذاکره‌ی رسمی بازیگران سیاسی آغاز شد و نه با رفراندوم. در این کشور مردم با اعتراضات گسترده و فشار خیابانی خواهان تغییر حکومت شدند. این اعتراضات به کناره‌گیری بن‌علی، رئیس‌جمهور تونس در ژانویه‌ی ۲۰۱۱ انجامید. با خروج بن‌علی از کشور در میانه‌ی اعتراضات گسترده‌ی مردمی، وزارت کشور عملاً پشتوانه‌ی سیاسی و فرماندهی اصلی خود را از دست داد و ناچار شد که به فرایندهای تعیین ترتیبات انتقالی تن دهد. در ادامه، نهادی با عنوان «کمیته‌ی اهداف انقلاب، اصلاحات سیاسی و گذار دموکراتیک» با حضور نمایندگان احزاب سیاسی، فعالان جامعه‌ی مدنی، اتحادیه‌های صنفی، گروه‌های حقوق بشری، حقوق‌دانان و شخصیت‌های دانشگاهی مستقل تشکیل شد. این کمیته مسئولیت تدوین قانون انتخابات مجلس مؤسسان و نیز طراحی ترتیبات انتقالی موقت برای اداره‌ی کشور تا زمان تشکیل مجلس مؤسسان را بر عهده داشت و وزارت کشور نیز در این روند همکاری کرد. شش ماه بعد، طبق قانون تهیه‌شده، انتخابات آزاد برای تعیین نمایندگان مجلس مؤسسان برگزار شد. این مجلس طی حدود دو سال قانون اساسی جدید را تدوین و تصویب کرد و در نهایت، متن آن در سال ۲۰۱۴ در رفراندوم به تأیید مردم رسید.

یکی از بحث‌های مهم در این زمینه، برگزاری انتخابات برای تعیین نمایندگان مجلس مؤسسان است. انتخاباتی که معمولاً اولین یا یکی از اولین انتخابات‌ها در دوره‌‌ی گذار است. می‌دانیم که در کشورهای در حال گذار به دموکراسی، چنین انتخاباتی اهمیتی مضاعف دارد و می‌تواند به مشروعیت حکومت جدید و تحکیم دموکراسی کمک کند. از طرف دیگر، در صورت زمان‌بندی نامناسب یا شفاف نبودن روند انتخابات، همین انتخابات می‌تواند تنش‌ها را تشدید کند و حتی به عقب‌گرد از روش‌های دموکراتیک بینجامد. درباره‌ی مسیر و روند منتهی به برگزاری چنین انتخاباتی کمی بیشتر توضیح دهید. گروهی که قرار است قوانین مرتبط با برگزاری نخستین انتخابات‌ را به صورت آزاد و دموکراتیک وضع کند چگونه باید تعیین شود؟ 

پرسش‌هایی مثل زمان‌بندی انتخابات، زیرساخت‌ها و چارچوب‌های قانونی، قواعد حقوقی مربوط به حوزه‌های انتخاباتی و شرایط نامزدی، و مسئولیت‌های اجرایی، جزئی از معضل رایج در فرایندهای گذار و تدوین قانون اساسی است که اصطلاحاً به آن معضل «اول مرغ بود یا تخم‌مرغ» می‌گویند. از یک طرف، ابتدا باید چارچوب‌های قانونی و قواعد دموکراتیک تدوین شوند تا امکان برگزاری انتخابات آزاد و منصفانه برای ایجاد دستگاه‌های مقننه و مجریه‌ی دموکراتیک فراهم شود؛ از طرف دیگر، بدون وجود دستگاه‌های مقننه و مجریه‌ی دموکراتیک و پایبند به حقوق مدنی و سیاسی، معلوم نیست که این چارچوب‌ها و قواعد ضروری را چه نهادهایی و به چه شکلی باید تصویب و اجرا کنند.

برای حل این مشکل، بسیاری از جوامع از «ترتیبات انتقالی موقت» (Temporary Transitional Arrangements)  استفاده کرده‌اند. این ترتیبات، چارچوب موقتی ایجاد می‌کنند تا مسیر برگزاری انتخابات مجلس مؤسسان و ضوابط حکمرانی موقت تا زمان ایجاد نظم سیاسی و حقوقی جدید مشخص شود.

در کشورهای مختلف، اسناد قانونی حاوی این ترتیبات موقت نام‌های متفاوتی داشته‌اند: مثلاً قانون اساسی موقت در آفریقای جنوبی (۱۹۹۳) و نپال (۲۰۰۷)، اعلامیه‌ی قانون اساسی در لیبی (۲۰۱۱)، قانون اداره‌ی امور موقت در عراق (۲۰۰۴)، قانون اساسی کوچک در تونس (۲۰۱۱) و منشور قانون اساسی در سودان (۲۰۱۹). به‌رغم نام‌های متفاوت، این اسناد کارکردی مشابه دارند و معمولاً شامل نقشه‌ی‌ راه یا جدول زمان‌بندی مشخصی برای رسیدن به قانون اساسیِ نهایی هستند.

در بسیاری از گذارهای نسبتاً موفق، ترتیبات انتقالی موقت از طریق گفت‌وگو و مذاکرات سیاسی تعیین شده‌اند، به این شکل که احزاب و گروه‌های متنوع سیاسی و مدنی، گاه با کمک متخصصان بین‌المللی و تسهیل‌گران بی‌طرف، گرد هم آمده‌اند و بر سر چارچوب و اصول کلی و فرایندهای سیاسی و حقوقی گذار توافق کرده‌اند و این توافقات در قالب سند ترتیبات انتقالی موقت تدوین شده‌ است.

در هر حال، بهترین حالت این است که طیف وسیعی از بازیگران سیاسی و اجتماعی در این گفت‌وگوها حضور داشته باشند، چون هرچه مشارکت گسترده‌تر و شامل طیف‌های بیشتری از اعضای جامعه باشد، مشروعیت و اعتبار ترتیبات انتقالی موقت نیز افزایش می‌یابد.

برای مثال، می‌توان به تجربه‌ی نسبتاً موفق آفریقای جنوبی و تونس اشاره کرد. در آفریقای جنوبی ائتلافی از ۹۲ سازمان مخالف آپارتاید شکل گرفت تا درباره‌ی چگونگی مذاکرات برای گذار دموکراتیک گفت‌وگو کنند. این ائتلاف توانست بر سر اصول کلی ناظر بر ترتیبات گذار توافق کند و سپس «مجمع دموکراسی در آفریقای جنوبی» (CODESA) با حضور صدها نماینده از ۱۹ حزب برگزار شد. در ادامه، پنج کارگروه برای رسیدگی به موضوعاتی مانند وظایف دولت انتقالی، نظارت بی‌طرف بر نیروهای امنیتی، نظام انتخاباتی، جدول زمانی فرایندها، تضمین آزادی‌های سیاسی و سازوکارهای ایجاد مجلس مؤسسان تشکیل شد. البته نباید از یاد برد که این فرایند در آفریقای جنوبی تسهیل شد چون حکومت آپارتاید حاضر شد که با مخالفانش گفت‌وگو و مذاکره کند.

به نظر متخصصانِ فرایندهای قانون اساسی، نوع حکومت بهتر است در ابتدای کار و صرفاً از طریق رفراندوم تعیین نشود.

در تونس، «کمیته‌ی اهداف انقلاب، اصلاحات سیاسی و گذار دموکراتیک» چارچوب حقوقی دوران انتقال را با تهیه‌ی اسناد قانونی مختلف مشخص کرد و در این چارچوب، درباره‌ی مسائلی همچون نظام انتخاباتیِ تناسبی با فهرست‌های حزبی، سهمیه‌ی زنان و شرایط شفاف برای رقابت احزاب تصمیم‌گیری شد.

شما توضیح دادید که «ترتیبات انتقالی موقت» در نتیجه‌ی مذاکرات و توافقات احزاب و بازیگران سیاسی و مدنی تعیین می‌شود، این ترتیبات چه رابطه‌ای  با «دولت موقت» دارد و آیا لازم است که پیش از ایجاد دولت موقت مشخص شود؟

«ترتیبات انتقالی موقت» به مجموعه‌ای از توافقات سیاسی و چارچوب‌های حقوقی گفته می‌شود که برای مدیریت دوره‌ی گذار از یک نظام سیاسی به نظام دیگر طراحی شده‌اند. این ترتیبات تنها محدود به قوه‌ی مجریه یا همان دولت موقت نیست و می‌تواند شامل محدودیت‌ها و اختیارات نهادهای موقت قانون‌گذاری، قضائی، کمیته‌های مشورتی، هیئت‌های نظارت بر انتخابات و ترتیبات امنیتی باشد. 

در مقابل، دولت موقت نهاد اجرایی موقتی است که وظیفه‌ی اداره‌ی روزمره‌ی کشور و اجرای سیاست‌ها را در دوره‌ی گذار بر عهده دارد و باید حدود اختیارات و محدودیت‌های آن به‌روشنی در اسناد مربوط به ترتیبات انتقالی تعیین شود. در نمونه‌هایی مانند آفریقای جنوبی، حوزه‌ی اختیارات دولت موقت در جریان مذاکرات سیاسی و تصمیم‌گیری درباره‌ی ترتیبات انتقالی موقت مشخص شد؛ به گونه‌ای که دولت موقت بر نیروهای امنیتی نظارت بی‌طرفی داشته باشد و نتواند در طیف وسیعی از موضوعات به‌طور یک‌جانبه تصمیم‌گیری کند و تصمیم‌گیری‌ها در چارچوب وفاق، تکثر و اصول ازپیش‌تعیین‌شده در قانون اساسی موقت انجام شوند. 

اگر در جامعه‌ی در حال گذار، تغییر نوع حکومت یکی از مطالبات مردم باشد، درباره‌ی این مسئله در چه مرحله‌ای و چطور تصمیم‌گیری می‌شود؟ اگر به معیارهای بین‌المللی نگاه کنیم، آیا نوع‌ حکومت آینده در همان اول کار و از طریق رفراندوم مشخص می‌شود یا از جمله موضوعاتی است که در مجلس مؤسسان به آن پرداخته می‌شود؟

به نظر متخصصانِ فرایندهای قانون اساسی، نوع حکومت بهتر است در ابتدای کار و صرفاً از طریق رفراندوم تعیین نشود. تعیین نوع حکومت یکی از مسائل بسیار پیچیده و حساس در فرایند تدوین قانون اساسی است که با تعیین ساختار قوا از جمله قوه‌ی مجریه، مقننه و قضائیه، سازوکارهای نظارتی، اصول تفکیک قوا و سازوکارهای کنترل و تعادل قوا و حتی مباحث اقتصادی و بودجه‌ای گره خورده است. انتخاب هر الگوی حکومتی هم منافع و مخاطرات سیاسی و هم پیامدهای مالی و هزینه‌ای خاص خود را به همراه دارد و شفاف‌سازی این پیامدها بخش جدایی‌ناپذیر از طراحی ساختار حکومت است. بنابراین، منطقی نیست که چنین تصمیمی پیش از بررسی‌های تخصصی، فراهم‌سازی آموزش عمومی و ایجاد فرصت کافی برای شکل‌گیری احزاب سیاسی و بسترهای دموکراتیک گرفته شود. 

 اگر رفراندوم بدون طراحی دقیق و راه‌های متنوع تضمین مشارکت واقعی برگزار شود، به‌جای تقویت مشروعیت و انسجام ملی، می‌تواند شکاف‌ها را عمیق‌تر کند و مشروعیت قانون اساسی را زیر سؤال ببرد.

همه‌ی راهنماهای معتبر در این حوزه تأکید می‌کنند که روند تعیین نوع حکومت باید تا حد ممکن در فضایی عاری از دوقطبی‌های شدید دنبال شود؛ به گونه‌ای که جامعه آموزش‌های حقوقی کافی درباره‌ی گزینه‌های مختلف نظام حکومتی دریافت کند و فضایی آزاد برای بحث و گفت‌وگو در مورد همه‌ی گزینه‌ها فراهم باشد. 

کارشناسان هشدار می‌دهند که ماه‌های اول گذار سیاسی، به‌ویژه در کشورهایی که سال‌ها یا دهه‌ها از بستر دموکراتیک و قوانین متضمن حقوق مدنی و سیاسی محروم بوده‌اند، می‌تواند با التهاب و تنش‌های شدید همراه باشد. بنابراین، بهترین رویکرد برای تعیین نوع حکومت آینده این است که ابتدا با گفت‌وگوهای فراگیر و جمع‌آوری نظرات متنوع کارشناسی و عمومی، چارچوب و معیارهای مشخصی برای بررسی شکل بگیرد. سپس گزینه‌های مختلف با دقت و شفافیت برای مردم توضیح داده شود. این فرایند چندوجهی می‌تواند مثلاً توسط یکی از کمیته‌های مجلس مؤسسان هدایت شود و در نهایت، تعیین نوع حکومت با مراجعه به آرای عمومی و برگزاری رفراندوم انجام شود.

متن قانون اساسی جدید چطور به تصویب نهایی می‌رسد؟ آیا رأی نمایندگان مجلس مؤسسان کافی است یا معمولاً برای تصویب نهایی قانون اساسی هم رفراندوم برگزار می‌شود؟

متن قانون اساسی باید با مشارکت مردم تصویب شود و در بسیاری از کشورها رفراندوم یکی از راه‌های مشارکت بوده است. بین سال‌های ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۷ نیمی از فرایندهای تدوین قانون اساسی در جهان، متن نهایی را به رفراندوم گذاشتند. البته قبل از برگزاری رفراندوم باید جزئیات قانون اساسی به صورت دقیق و در فضایی آزاد به اطلاع مردم رسانده و به آنها فرصت کافی داده شود تا بتوانند درباره‌ی قانون اساسی جدید بحث کنند و مطمئن شوند که خواسته‌هایشان در آن گنجانده شده است.

یکی از نگرانی‌ها در کارزارهای رفراندوم تقلیل دادن مسائل پیچیده به شعارهای احساسی، قطبی‌سازی جامعه، و نادیده‌گرفتن اقلیت‌ها و جوامع اتنیکی ستم‌دیده است. بنابراین اگر رفراندوم بدون طراحی دقیق و راه‌های متنوع تضمین مشارکت واقعی برگزار شود، به‌جای تقویت مشروعیت و انسجام ملی، می‌تواند شکاف‌ها را عمیق‌تر کند و مشروعیت قانون اساسی را زیر سؤال ببرد. به همین دلیل، مشارکت مردم نباید فقط به مرحله‌ی نهاییِ رفراندوم محدود شود و آنها باید در همه‌ی مراحل تدوین و تصویب قانون اساسی به شکل واقعی و معنادار مشارکت داشته باشند. 

مشارکت واقعی و معنادار مردم را چطور می‌توان تضمین کرد؟ در واقع، چطور می‌توان مطمئن شد که هم امکان و فرصت کافی برای بحث‌های آزاد فراهم شده است و هم ترکیب نمایندگان مجلس مؤسسان، تنوع سیاسی، مذهبی، عقیدتی، اتنیکی و جنسیتی موجود در جامعه را نمایندگی می‌کند؟

مشارکت معنادار مستلزم این است که مجلس مؤسسان در فرایندی دموکراتیک شکل گرفته و تکثر موجود در جامعه در آن لحاظ شده باشد. پیش‌زمینه‌ی لازم برای برگزاری انتخابات مجلس مؤسسان این است که ابتدا قوانین منتهی به تبعیض و سرکوب‌‌ لغو شود؛ همه‌ی زندانیان عقیدتی و سیاسی بدون قید و شرط آزاد شوند؛ آزادی تأسیس احزاب و تشکل‌های سیاسی، حقوق مرتبط با آزادی بیان، آزادی تشکل‌یابی و آزادی گردهمایی‌های مسالمت‌آمیز تضمین شود.

از طرف دیگر، همان‌طور که در ماده‌ی ۲۵ میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی ثبت شده است، باید حق همه‌ی شهروندان برای مشارکت در امور عمومی و انتخاب شدن به رسمیت شناخته شود و هیچ تبعیضی بر اساس جنسیت، قومیت، زبان، مذهب، باورهای سیاسی و نظایر آنها تحمیل نشود. افزون بر این، کمیته‌ی حقوق بشر سازمان ملل تأیید کرده است که باید اقدامات مثبتی برای رفع موانع خاصی مانند بی‌سوادی، موانع زبانی، فقر یا محدودیت‌های حرکتی و جسمی، که از مشارکت موثر مردم جلوگیری می‌کنند، انجام شود. 

در رابطه با ضمانت‌های تکثر، بسیاری از راهنماهای تخصصی تدوین قانون اساسی استدلال کرده‌اند که یکی از بهترین راه‌ها برای تضمین نمایندگیِ گسترده‌ی مردم در مجلس مؤسسان قانون اساسی، استفاده از گزینه‌های انتخاباتی همچون «نظام فهرست‌های نمایندگی تناسبی با آستانه‌ی پایین»[1] است تا حتی احزاب کوچک نیز بتوانند در این فرایند مشارکت کنند.

کمیسیونی که به‌طور موقت مسئولیت تدوین متن پیش‌نویس و ارائه‌ی آن به مجلس مؤسسان برای بررسی و تصویب را بر عهده می‌گیرد، معمولاً نقش مشورتی دارد و در تصمیم‌گیری نهایی در مورد تصویب قانون اساسی دخیل نیست.

 علاوه بر این، در برخی کشورها، پیش‌بینی شده است که تعداد محدودی از اعضای مجلس مؤسسان به صورت انتصابی تعیین شوند تا نمایندگان اقلیت‌های تحت تبعیض و بخش‌هایی از جامعه که به‌طور تاریخی کمتر نمایندگی شده‌اند یا افرادی با تجربه‌های خاص که می‌توانند به کارشناسی مباحث و مشروعیت نهادها کمک کنند، در این فرایند مشارکت داشته باشند. 

عموم مردم چه نقش و وظیفه‌ای در این فرایند دارند؟ آیا تدوین قانون اساسی جدید اقدامی کاملاً فنی است که فقط باید توسط متخصصان و نخبگان انجام شود یا گروه‌های مختلف مردم هم می‌توانند به شیوه‌های گوناگون در این فرایند مشارکت کنند و بگویند چه انتظاری از قانون اساسی‌ای دارند که قرار است دستور کار کشورشان در دوره‌ی جدید باشد؟ 

قانون اساسی ابزاری برای تحقق حاکمیت مردم است، اما فقط زمانی می‌تواند این نقش را ایفا کند که همه‌ی بازیگران سیاسی، جوامع اتنیکی که به طور تاریخی تحت تبعیض و ستم بوده‌اند، اتحادیه‌های صنفی و کارگری، اقلیت‌ها، نهادهای جامعه‌ی مدنی، زنان، گروه‌های حقوق بشری، گروه‌های دادخواه و عموم مردم در فرایند تدوین آن مشارکت داشته باشند و حقوق مدنی و سیاسی مندرج در «میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی» رعایت شود. 

این دیدگاه‌ها در مرحله‌ی اول می‌تواند در زمان نوشتن پیش‌نویس اولیه‌ی قانون اساسی مورد توجه قرار گیرد. امروزه اغلب میان نهادی که پیش‌نویس را تهیه می‌کند و نهادی که آن را مورد بحث و بررسی قرار داده و تصویب می‌کند، تفکیک قائل می‌شوند و توصیه می‌شود که این دو وظیفه به یک نهاد واحد واگذار نشود.

کمیسیونی که به‌طور موقت مسئولیت تدوین متن پیش‌نویس و ارائه‌ی آن به مجلس مؤسسان برای بررسی و تصویب را بر عهده می‌گیرد، معمولاً نقش مشورتی دارد و در تصمیم‌گیری نهایی در مورد تصویب قانون اساسی دخیل نیست. معمولاً گروه کوچک و محدودی ا‌ست که هم اعضایش تجارب و مهارت‌های متنوعی دارند و هم می‌تواند با پویایی بیشتری کار را، به‌ویژه در مورد جزئیات فنی، جلو ببرد.

این کمیسیون معمولاً علاوه بر تهیه‌ی پیش‌نویس قانون اساسی، وظایفی همچون اجرای برنامه‌های آموزش عمومی درباره‌ی فرایند تدوین قانون اساسی و همچنین گردآوری نظرات عمومی و تخصصی در مورد پیش‌نویس را نیز برعهده دارد و به این ترتیب می‌تواند دانش تخصصی قانون اساسی را به فرایندهای مشورت عمومی و تصمیم‌گیری وارد‌ کند.

معمولاً این کمیسیون در صورتی تشکیل می‌شود که جامعه‌ی مدنی در مذاکرات اولیه برای تعیین اصول و رویه‌های فرایند تدوین قانون اساسی مشارکت داشته باشد، چون سیاستمداران اغلب چندان تمایلی به ایجاد کمیسیونی مستقل ندارند. در شرایطی که احزاب سیاسی از سیاست‌های روشن یا حمایت عمومی‌ بی‌بهره‌اند، یا زمانی که شکاف‌های عمیق در جامعه وجود دارد، وجود چنین کمیسیونی می‌تواند به شکل‌گیری اجماع کمک کند. 

بنابراین، با در نظر گرفتن چنین روندی مشارکت مردم در تدوین و تصویب قانون اساسی جدید فقط به سازوکار رفراندوم محدود نمی‌ماند. مشارکت عمومی دامنه‌ی گسترده‌ای از فعالیت‌ها را در بر می‌گیرد که علاوه بر رأی دادن و نامزد شدن در انتخابات، شامل مواردی همچون فراهم آوردن فرصت‌ مشورت‌های عمومی و تخصصی، نظرسنجی‌های گسترده، جمع‌آوری دیدگاه‌ها و نظرات اقشار مختلف جامعه، و فراهم کردن فضایی باز برای گفت‌وگوهای فراگیر و بحث‌های عمومی است. 

نباید از یاد برد که مفهوم «مردم» بسیار پیچیده‌تر از آن است که معمولاً تصور می‌شود. برای ارزیابی دقیق تأثیر مشارکت مردمی، باید این مفهوم را تفکیک کرد زیرا مفهوم «مردم» دربرگیرنده‌ی مجموعه‌ای از گروه‌های مختلف است: زنان، جوانان و کودکان، سالمندان، گروه‌های اتنیکی و زبانی مختلف، کارگران، سرمایه‌داران، جوامع دادخواه و آسیب‌دیده از نقض حقوق بشر، جوامع آسیب‌دیده از بی‌عدالتی زیست‌محیطی، افراد دارای معلولیت، اقلیت‌های جنسی و جنسیتی، بی‌خانمان‌ها و بسیاری دیگر که هریک خواسته‌ها، دغدغه‌ها و سطح متفاوتی از آگاهی و مهارت دارند. بنابراین، طراحی مشارکت عمومی باید به گونه‌ای باشد که بتواند این تنوع و تفاوت‌ها را به طور مؤثر در نظر بگیرد.